中国城市公共服务市场化改革的实证研究

论文导读:世纪八十年代以来，英，美，西方国家普遍进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，打破传统的由政府单一提供的公共服务供给模式，加强公私合作，将市场竞争机制引入到公共服务中，提高公共管理水平以及服务质量成为政府改革的普遍价值选择。 在这样的背...　　世纪八十年代以来，英，美，西方国家普遍进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，打破传统的由政府单一提供的公共服务供给模式，加强公私合作，将市场竞争机制引入到公共服务中，提高公共管理水平以及服务质量成为政府改革的普遍价值选择。
　　在这样的背景下，我国从20世纪90年代中期开始了少量的利用私营资本投资公共服务的尝试，并逐渐的完善相关法律法规，鼓励非公有资本进入公共服务和基础设施领域实行特许经营，在政府的引导下，2003 年前后，我国掀起了一股公共服务市场化改革的浪潮。本文所涉及的城市公共服务包括城市公共安全，市政基础设施建设（水，电，暖，煤气，垃圾污水处理），城市公共交通，公共教育，公共卫生，城市养老服务，公共文化，公共环境治理，社会救济等内容。在公共服务中引入市场机制包括两个方面的内容：产权的市场化和管理权的市场化。目前在实践中使用较为频繁的方法有特许经营，产权、股权转让，私营，公私合营，凭单制（例如教育券，培训券，养老券，卫生服务券等），个人委托贷款，政府购买，合同外包，内部市场，绩效管理，放松管制等方法，其中特许经营和产权，股权转让已经发展到了一定规模，其他方法还在实验之中。
　　我国特许经营方法使用最频繁和成熟，凭单制第二，私营化第三。相比较而言，“合同外包”方式作为新公共管理的代名词，在我国的实践却比较匮乏。我国市场化改革的案例2006年达到顶点，2007，2008年相关案例数量急剧减少，其中最重要的原因就是教育，医疗领域的反弹和中央政府政策转向。最后，本文分别就我国目前面临的理论难点和实践难点做出了总结，提出公共服务的市场化改革已经成为当前世界各国改革的主要策略，在实践中已经被证明是一种有效的改革路径。政府的有效管制、完善的市场竞争机制、强大的私营机构都是市场化获得成功的条件，市场化有两层含义：利用市场机制吸引私营资本和利用竞争机制提高公共事业供给效率，两者缺一不可。
　　我国公共服务“市场化”的历史，可以追溯到清末。在洋务运动中，官督商办就是洋务企业的一种主要形式。按照李鸿章的说法，官督商办是“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”，慈禧还曾在北京第一家自来水公司——京师自来水公司的奏折上亲提“官督商办”的字样，不过这并不能说明统治阶级接受这样现代化的制度，京师自来水公司是为了宫中灭火而建设的，无伤大雅且直接为皇宫服务，而牵扯到根本利益的改革，则不能被通过，1887年，刘铭传将亏损不止的官办基隆煤矿招商承办，提出“除矿务，官不过问”的主张，被革职。官办企业的民营化是晚清社会近代化转型最重要的方面，而战功赫赫的台湾“现代化之父”刘铭传却被严厉惩罚，可见转型之难。
　　从1949年建国到1978年，我国致力于“全能主义国家”的建设，政府无限地渗入到社会经济生活中，公共服务也由政府或者政府直接控制的国有企业负责投入责任和管理责任。这样的供给模式在当时的历史条件下发挥了一定的作用：这30年间，我国日供水综合生产能力从240.7增长为2530.4（万立方米/日），增长10.5倍，供水管道长度从6587增长到35984（公里），增长5.46倍，城市道路长度从11129增长为26966（公里）增长2.42倍，公共汽车运营数从2292增长为25839（辆），增长11.27倍，同时，集中供暖，污水处理，垃圾处理，城市园林几乎没有任何进展。
　　二十世纪八十年代，随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，政府传统官僚科层体制面对三大危机：管理危机，信任危机，财政危机，为了应对危机，提升政府能力，英，美，西方国家普遍进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，到了21世纪，这种改革模式已经成为世界现象，无论发达国家还是发展中国家都卷入其中。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个基本的价值取向，即：打破传统的由政府单一提供的公共服务供给模式，加强公私合作，以（economy，effectiveness，effiency）为标准，将市场竞争机制引入到公共服务中，提高公共管理水平以及服务质量。