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我国市政基础设施施工项目管理实践及存在的主要问题

2012-7-7 21:15 浏览次数:383 我来说两句(0)
论文导读:新中国成立后长期的高度集中计划经济管理体制下,市政基础设施施工总承包商普遍以实现政治效益和社会效益,而不是经济效益作为企业生存发展的价值取向,导致缺乏自主经营管理的动力,就更谈不上项目管理了。随着经济发展和社会进步,年中央决定将建筑业作为...  新中国成立后长期的高度集中计划经济管理体制下,市政基础设施施工总承包商普遍以实现政治效益和社会效益,而不是经济效益作为企业生存发展的价值取向,导致缺乏自主经营管理的动力,就更谈不上项目管理了。随着经济发展和社会进步,年中央决定将建筑业作为整个城市经济体制改革的突破口以后,建筑业的生产方式和组织结构逐渐发生了深刻的变化,以施工项目管理为核心的经营管理机制基本形成,这直接促进了施工项目管理理论和实践水平的提高。然而,随着改革的不断深入,人们逐渐认识到,受到法律法规建设、内外部环境制约以及历史文化理念的影响,现代项目管理理论在指导市政基础设施施工项目管理实践中远未能发挥出其应有的作用,许多新的问题又暴露出来。
  与其他专业领域相比,市政基础设施施工项目是在更为错综复杂的自然和社会环境中进行的,其实施是一个战线长、周期长、外部联系广泛、投资主体和利益主体多元化、产权结构和内部组织结构复杂的交易、生产及消费过程。随着现代项目规模越来越大,投资越来越高,涉及专业越来越广泛,项目内外部关系越来越复杂。特别是以新技术、新工艺、新材料和新的管理方法为核心的高新技术成果向建筑生产经营领域的渗透,极大地推动了建筑业生产力的发展,从而导致建筑经济领域内各种生产关系,特别是施工项目生产组织关系以及反映到项目业主、项目承包商、专业咨询公司(项目咨询单位、项目管理公司或者监理工程师)和社区等施工项目利益相关者之间的诸多复杂的社会化关系出现了新的格局。
  “联营合作”逐渐成为市政施工行业中施工企业经营管理的“流行”模式。
  我国自1980年恢复推行建筑安装工程承包项目制以后,特别是1980年代中期试行工程招标投标以来,随着大量农村劳务人员进入建筑市场,为劳务层提供了充足的劳动力,使施工项目管理得以推行开来。但是与此同时,也涌现出大量的“包工头”。这些“包工头”凭借其在避税、人员任用方面的某些“变通”所带来的相对更大的利润空间而迅速发展壮大,进而成立了自己的公司,这类企业资质低但资金安排灵活,在承接施工项目上具备了国有企业无法比拟的竞争力。 1998年颁的《建筑法》明确工程不能整体分包,但由于利益驱动并未能制止,转而演变成为了一种“偷梁换柱”的合作模式——“联营”经营。即对外由具有高等级资质的中大型国有企业与业主签定合同,而实际施工由联营合作企业完成,国有公司收取一定的管理费。与此相对应,传统的由国有企业自有项目部完成施工任务的项目一般被称为“自营”项目。近几年来,随着国有企业施工产值的急剧增加,联营项目占工程项目总数的比例也不断扩大。
  项目信息资源管理基础标准体系尚未形成,信息共享不佳,存在“信息孤岛”现象。公共基础数据编码的不一致,导致数据的不一致性,数据质量难以有效控制,数据共享和关联程度不够。施工企业与业主的数据不连续、不集中,施工、监理、项目部数据独立,各部门的信息传送成本较高。许多施工企业在选择管理软件时或盲目随意,或过于迷信,忽视了软件运行的基础工作,一旦受挫便全盘否定,将一个本来很先进的管理体系变成了一个仅可浏览文件和输出的打印机。数据移交的内容和方式难以落实,准确性和完整性仍需要持续落实。
  过分强调项目经理部的重要性,过分夸大承包经营责任制的作用,使项目经理的权力不断膨胀,造成企业利润中心下移、项目固化,形成“诸侯割据”和“大项目、小企业”的局面,从而使企业的生产能力被肢解,整体规模和实力得不到发挥,而且滋生了许多腐败问题,对企业的长远发展造成了很大的影响。许多施工企业只是迫于业主方投标或管理的要求才成立项目经理部,但这只是流于形式,其内部并没有真正实行项目法管理。在没有从经营思想上和施工组织体制上按项目管理的要求进行改造,而仅仅是改换名称,翻版改号。任何研究都是建立在一些基本概念之上的,只有在对某一概念具有相同的理解的基础之上才可能展开充分的讨论和交流(陈宏辉,2003)。为了不至于引起歧义,同时也为了论文行文顺畅,有必要对以下几个概念进行明确的界定。此外,本文试图探究这几个概念各自的来龙去脉,而不是仅作简单的名词解释。
  “市政”(municipal)是近代以后从西方引进的概念,指城市自治以及对城市公共设施的管理、规划、建设的机构或体系。近代以前,中国无所谓市政,但是,一个城市总归和必须会有涉及公共的建设和管理。例如,在上海,这些事业通常就被“善堂”(相当于慈善救济团体,通常为民间或得到官方帮助的团体)负责经营。年北京市市政工程局将“市政工程”定义为“在地域上是指建筑物、单位、学校、工厂和住宅小区等”红线“以外城市街衢上的道路、桥梁、供水排水管渠、供水厂、污水处理厂、防洪、防汛、交通设施、燃气供热管道、电力隧道、电信管道以及环境工程等”。它“是土木工程的重要分支,是城市开发与建设的基础工程”(市政施工手册,1995)。十多年后,“市政基础设施工程(municipal engineering)”演变成为一个比较成熟的规范性专业概念,并被定义为:“城市道路、桥梁、轨道交通、供水、排水、燃气、热力、污水处理、垃圾处理、地下公共设施及附属设施土建、管理、设备安装工程”。从两个概念的变化,可以看出:随着我国经济社会的迅速发展,市政基础设施工程的范围不断扩大,内容持续丰富,在经济社会中发挥着越来越重要的作用。
  建国之初,北京市的市政基础设施综合建设管理职能一直由北京市市政工程局(1949 年 3 月组建,当时叫城市建设局,性质为事业单位)承担。五十年代后随着国家经济建设增多,工程量增大,各专业工程建设管理机构(如公路局、水利局、热力局等等)逐渐从城市建设局中分离出来,城市建设局则负责市政基础设施中的道路、桥梁、广场、雨污水管网、泵站、污水处理厂、自来水厂等工程及其管网建设,承担着从规划、立项、投资、设计、施工直到接收管理、养护在内的一整套建设管理职能。北京市政府进行机构改革,成立了负责施工组织的市建委、负责规划立项设计管理的市规委、负责水煤气热管理的市政管委,以及后期负责市政工程设计的市政设计院,市政基础设施工程建设出现分权而治的现象,市政府遂即要求取消城市建设局的行政职能,转而成立以工程施工为主业的市政工程局,但直至90年代末,市政工程局综合市政管理的职能才真正被取消。
  这些建设管理程序演变到现在,作为政府投资的实行审批制的市政基础设施项目,项目建设单位首先要向市发改委报送项目建议书,依据项目建议书批复文件分别向市规委、市国土局和市环保局申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后,建设单位根据项目论证情况向市发改委报送可行性研究报告,依据批复文件向市规委办理规划许可手续,向市国土局办理正式用地手续。项目前期手续办完后,进入招投标程序,建设单位要先到北京市招投标办公室按照有关规定办理施工/监理招标手续,并于签订合同后进行备案。开工前,要到北京市建设委员会办理开工许可证。施工过程中,北京市建设委员会对施工现场实施监督管理,按照有关规定办理夜间施工许可证。
  在现实生活中,“工程项目”、“建设项目”、“施工项目”、“项目管理”、“工程项目管理”、“建设项目管理”、“施工项目管理”几个概念比较相似,极易混淆。实际上,即使是在许多专业文献中,“工程项目”既可能代指建设项目,也可能代指“施工项目”,因此,在本文讨论之前,有必要将上述概念一一予以澄清、梳理,使其区分开来。


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